А.Ю. Архипов, П.В. Павлов, А.В. Татарова
Институты особой экономической зоны и приграничной торговли как структуры эффективного развития международной инвестиционной деятельности
Монография. – Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2011. – 294 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава 4. Проблемы и перспективы дальнейшего развития институтов особых зон и приграничной торговли в Российской Федерации

4.2. Концепция развития приграничной торговли в Российской Федерации как важный элемент повышения эффективности международной инвестиционной и инновационной деятельности

Развитие приграничного сотрудничества является перспективным направлением по следующим причинам.

1. Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных властных структур выигрывают все стороны. Федеральное правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. А при благоприятном развитии ситуации не исключена возможность снижения дотационности регионов, что повлечёт и снижение федеральных затрат на их развитие. Субъекты Федерации в свою очередь получают возможность более эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы.

2. Развивая приграничное сотрудничество в регионах, являющихся транспортными узлами или находящимися в их близи, государство получает возможность использовать своё географическое положение в качестве евразийского транзитного коридора, получая долю геоэкономической ренты.

3. Улучшение условий приграничного сотрудничества позволяет сопредельным странам восстановить и развить взаимовыгодные культурные, производственные и другие связи. Взаимная заинтересованность страны и регионов в этом процессе, а также положительный зарубежный опыт (в частности, по созданию еврорегионов) во многих случаях делают проблему развития приграничного сотрудничества наиболее предпочтительной при определении направлений государственной поддержки приграничных территорий.

4. Экономически неблагополучные регионы потенциально являются зоной социальной напряжённости, а в случае РФ, ещё и обладают неким сепаратистским потенциалом. Следовательно, процессы трансграничного сотрудничества в этих районах могут служить превентивной мерой для недопущения конфликтов и одновременно способствовать экономическому развитию на общерегиональном и местном уровнях, а также укреплению местного самоуправления.

5. Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике, но и для улучшения региональных пропорций экономики, а также способствует развитию регионального сотрудничества в целом.

6. Региональное сотрудничество позволяет привести внутрироссийское законодательство, регулирующее внешнеэкономическую деятельность, в соответствие с общепринятыми нормами и правилами мировой практики, т.е. содействует выработке экономических стандартов, соответствующих мировым[215].

Проведенный в г. 3 настоящего исследования анализ существующего законодательства в области приграничного сотрудничества выявил ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного  процесса межрегиональной интеграции и  развитию международных торговых отношений с соседними странами. Это вызывает необходимость корректировки и совершенствования существующего законодательства. При этом такая корректировка не должна выступать как спонтанный процесс принятия отдельных, не связанных между собой нормативно-правовых актов, а должна подчиняться единому структурированному документу – Концепции развития приграничной торговли. Общая схема создания Концепции развития приграничной торговли в Российской Федерации представлена на  рис. 4.2 [216].

Рис. 4.2. Структура Концепции развития приграничной торговли в России [217]

Данный документ состоит из нескольких укрупненных разделов (блоков), каждый из которых отвечает за определенное направление совершенствования режима приграничной торговли. Взаимосвязь между блоками выражена путем логического отсылочного перехода от одного проблемного вопроса к другому. Концепция включает регулирование следующих аспектов.

1.   Создание единой правовой базы о приграничной торговле

Как было показано в предыдущих главах, в настоящий момент различными нормативно-правовыми актами регламентируются отдельные вопросы режима государственной границы, обустройства погранпереходов, таможенного регулирования, развития и повышения эффективности экономических, культурных, гуманитарных связей, транспортной инфраструктуры, общего информационного пространства, обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды, взаимопомощи в случаях стихийных бедствий и техногенных катастроф и т.д. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон о приграничной торговле, хотя само понятие данного института закреплено в федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности в РФ» [218].

На данном этапе развития внешнеэкономических и международных отношений возникла необходимость принятия специального закона о приграничной торговле, но в связи с существенными различиями в развитии приграничных регионов Российской Федерации данный закон должен иметь рамочный характер и наполняться конкретным содержанием посредством заключения межправительственных соглашений о трансграничном сотрудничестве в приграничных районах.

Попытки принятия единого правового акта, посвященного вопросам приграничной торговли, неоднократно поднимались учеными-правоведами в нашей стране.  В частности, в работах В.В. Кущенко была даже предложена Концепция федерального закона «О приграничной торговле» и его предполагаемая структура [219].

2. Экономические меры регулирования режима приграничной торговли

Опыт показывает, что региональное сотрудничество тем полнее и эффективнее, чем выше и однороднее уровень социально-экономического развития, однотипности правовых систем, взаимной близости и соседства стран-участниц, чем больше сходства в условиях экономической деятельности. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные преференции, создающие более льготные условия для взаимодействия.

Применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Должны существовать утвержденные на федеральном уровне «Методика и показатели расчета эффективности (социальной, налоговой, бюджетной и т.п.) предоставления данных льгот». В самой методике должны быть предусмотрены сроки, критерии и жесткие процедуры контроля эффективности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных методикой норм и правил.

Серьезные проблемы при применении режима приграничной торговли связаны и с объемом предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся регионы, не участвующие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, использующих этот особый режим, начнет расти. Все новые территории, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежными, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные интересы. Проконтролировать этот процесс в сложившихся условиях вполне реально, установив жесткие границы и критерии применения льгот в зависимости от территории их использования.

России можно заимствовать опыт Китая в вопросе предоставления льгот в приграничной торговле (прил. 24). Так, товарообмен здесь производится в специально утверждённых правительством местах, открытых для внешнего сотрудничества, либо на специально отведённых рынках, в размерах не выше установленных квот в стоимостном или количественном выражениях [220].

Кроме того, для повышения экономической активности необходимо переходить от собственно торговли к установлению кооперационных связей, выстраиванию вертикально интегрированных промышленных групп, созданию совместных технопарков и т.д. Динамичное взаимодействие в приграничных регионах невозможно без развития приграничной инфраструктуры, в особенности совместной работы по созданию общей транспортной сети, а также применению единых тарифов на перевозки населения и грузов.

Перспективным представляется также сотрудничество по совместному освоению природных ресурсов. Общим интересам отвечали бы совместные мероприятия по защите трансграничных водных, лесных и земельных ресурсов. Кроме того, приграничную торговлю можно развивать в виде внешнеэкономического технического сотрудничества приграничных районов – деятельности в области подрядного строительства и предоставления рабочей силы приграничными предприятиями, которые имеют санкционированные полномочия от органов субъектов РФ и местного самоуправления для внешнеэкономического технического сотрудничества, в сотрудничестве с приграничными регионами сопредельных государств.

3. Административные меры регулирования режима приграничной торговли

Для развития приграничной торговли государство может использовать не только экономические формы поддержки, но и административные. Под администрированием в области приграничной торговли в Российской Федерации должны пониматься согласованные действия органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления и неправительственных организаций, направленные на укрепление экономического взаимодействия приграничных территорий Российской Федерации и соответствующих приграничных территорий сопредельных государств.

Развитие и укрепление нормативно-правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами в рамках приграничной торговли, создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах СНГ, достижение совместимости законодательства РФ и сопредельных государств по вопросам приграничной торговли – все это приведет к укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей РФ и субъектов РФ с сопредельными государствами и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий, в том числе – сопредельных государств.

Достичь это возможно такими мерами, как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; право на беспрепятственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства. Проработку данных вопросов необходимо поручить Министерству иностранных дел России, Министерству регионального развития России, Федеральной миграционной службе РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Министерству финансов РФ.

Следует предусмотреть право органов местного самоуправления приграничных территорий заключать торговые соглашения с сопредельными административно-территориальными образованиями соседних стран в рамках своей компетенции.

Необходимо обеспечить двухсторонний обмен информацией о таможенном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями, о налоговом и иных видах законодательств, регулирующих хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства на приграничных территориях государств-участников приграничной торговли. Эту деятельность можно активно развивать с участием Торгово-промышленных палат сопредельных государств.

Развитие на коммерческой основе прямых партнерских связей можно осуществлять путем проведения выставок и ярмарок, выпуска туристических справочников, проведения совместных кампаний по популяризации оздоровительного, экологического и других видов туризма, совместное использование объектов гостиничного хозяйства, физкультуры и спорта, культуры и искусства.

Стимулировать межрегиональное и приграничное сотрудничество, в особенности его торгово-экономическую составляющую, могла бы гармонизация интересов региональных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и различных бизнес-структур. Существующая нормативная база по приграничной торговле предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий.

Представляется целесообразным активизировать работу по унификации национальных законодательств государств-участников приграничной торговли, в том числе по обеспечению общих стандартов и условий ведения хозяйственной деятельности в приграничных областях, единых принципов налогообложения, социальных гарантий.

4. Выбор регионов, вовлеченных в режим приграничной торговли

Привлекательность приграничных районов для иностранных инвесторов определяется транспортной инфраструктурой, особенностями инвестиционного климата, привлекательностью ставок местных налогов, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и транзакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы.

Целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме развития особого режима приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития (например, новые российские приграничные регионы, у которых существовали налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредельными государствами – бывшими республиками Советского Союза); активизация социальной мобильности населения; создание условий для возникновения государственно значимых потенциальных «точек роста», аналогичных таким специальным территориальным образованиям, как особые экономические зоны[221].  

Таким образом, кроме экономических вопросов необходимо заниматься созданием условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.

Примером механизма взаимодействия приграничных территорий различных государств может стать деятельность по типу «еврорегионов». Еврорегионы представляют собой европейскую форму международной интеграции, основанную на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов. Ещё одной отличительной чертой еврорегионов является то, что в их пределах фактически устраняются таможенные барьеры и препятствия для перемещения рабочей силы (прил. 25).

Следует особо подчеркнуть, что еврорегион – это не новая административно-территориальная единица, а инструмент содействия совместным трансграничным проектам, инструмент для организации прямого сотрудничества и развития в целом двух приграничных территорий.

Основной целью создания еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления их относительной отсталости в социально-экономической сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения этих территорий. Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

Единой правовой формы организации деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т.д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств-участников и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами.

Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и образование некого единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Это актуально и для России, но, фактически, у нас нет ни одного правительственного акта или закона, который бы давал такую реальную возможность нашим приграничным субъектам [222].

Принимая во внимание, что термин «еврорегион» понимается как трансграничный союз, интегрированная социально-экономическая территория, где сохраняется дух партнерства и солидарности, подобные объединения имеют возможность стать важным связующим звеном между нашей страной, с одной стороны, и странами СНГ и Европейским союзом – с другой.

Полагаем, что сотрудничество на уровне регионов позволяет более оперативно решать многие приграничные проблемы на местном уровне, создавать гибкие хозяйственные структуры с привлечением внешних инвестиций для строительства новой или расширения уже существующей приграничной и транспортной инфраструктур, налаживать торговлю, туризм, расширять сотрудничество в культурной, социальной, природоохранной и других областях, что соответствуют требованиям г. 9 (ст. 41) Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

5. Совершенствование Концепции переноса таможенного оформления на границу

Принятие и реализация Концепции развития приграничной торговли позволит наряду с конкретной помощью компактным территориям решать важные задачи общефедерального значения: компенсировать дополнительную нагрузку на инфраструктуру приграничных территорий, вызванную наличием государственной границы, предоставить возможность приграничным территориям использовать особенности своего положения и осуществлять торговые виды деятельности с большей отдачей для экономики страны, развить сеть пограничных переходов до современного уровня оборудованности путем создания разветвленной сети таможенно-логистических терминалов и сервиса с широкой гаммой оказываемых услуг, что в конечном итоге минимизирует издержки обращения внешнеторговых операций на всей территории России.

Концепция переноса таможенного оформления товаров на границу, как и любой документ такого существенного масштаба, имеет и определенный перечень недоработок и нерешенных вопросов. Очевидно, что моментально и в короткие сроки изменить существующий порядок таможенного оформления товаров, перенеся его на границу страны, невозможно. Для совершенствования развития внешнеторговой деятельности путем переноса таможенного оформления на границу необходимо решить целый комплекс организационно-правовых вопросов, связанных, в частности, и с созданием Таможенного союза.

Создание Таможенного союза не означает приостановления или переосмысления реализации Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе РФ. Утвержден перечень таможенно-логистических терминалов и четко определено понятие ТЛТ. При этом ФТС утверждает, что стопроцентного переноса оформления на границу не будет. Предполагается создание специальных центров по оформлению, которые будут располагаться внутри страны [223]. В настоящее время вопрос перемещения таможенного оформления на границу Таможенного союза не рассматривается. Участники ВЭД будут продолжать таможенное оформление на российской территории, как определено в переходных положениях Таможенного кодекса Таможенного союза (ст. 368) [224].

 

 

Проведенный в данной главе анализ позволяет сделать вывод, что длительный заграничный опыт практического применения обновил правовые механизмы использования в России институтов внешнеэкономической деятельности – особых экономических зон и приграничной торговли. В ходе исследования были накоплены богатые теоретические и эмпирические материалы, что подготовило благоприятные условия для совершенствования процесса функционирования данных институтов в нашей стране. При этом все позитивное, что уже наработано странами, было не просто скопировано, а взвешенно адаптировано к российским географическим, экономическим, политическим особенностям, историческим традициям.

России еще предстоит найти свой путь развития институтов приграничной торговли и особых экономических зон. Одно можно утверждать уже сейчас абсолютно точно – дальнейшее расширение их применения имеет системный подход. Этого можно достичь, если помимо корректировки отдельных нормативно-правовых актов, обеспечить внедрение в нашей стране разработанных в ходе настоящего исследования Концепции развития приграничной торговли и Концепции развития ОЭЗ в России.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая