А.Н. Асаул, В.П. Грахов, В.А. Кощеев, И.Е. Чибисов
Организация и проведение подрядных торгов в регионе
Под ред. д.э.н., профессора А.Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.
| Предыдущая |
Глава 6. Технологии проведения подрядных торгов
6.1 Конкурсные процедуры государственного заказа в строительстве
Основным методом закупок для государственных нужд является конкурс, или торги. При стоимости закупки свыше 2500 МРОТ все иные методы могут быть применены только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством.
Основные понятия конкурсных процедур приведены в таблице 6.1.
Практика показывает, что наибольшую опасность представляет как раз занижение цены контракта на конкурсе по сравнению с объективно необходимыми затратами на выполнение поставки. Это особенно опасно при заключении контракта на выполнение подрядных работ, поскольку может привести к срыву сроков работ и/или к увеличению конечной цены контракта. Занижение претендентом цены контракта может быть либо умышленным с целью любой ценой выиграть конкурс, либо вследствие недостаточной квалификации претендента и не учета им реальных условий конкурса.
Таблица 6.1 – основные понятия конкурсного процедуры и пояснения к ним
|
Понятия |
Пояснения |
|
1 |
2 |
|
Конкурс |
Форма размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг, поставку товаров), предусматривающая выбор исполнителя (поставщика, подрядчика) на основе соревнования представленных участниками торгов конкурсных заявок с точки зрения их соответствия критериям, содержащимся в конкурсной документации. |
|
Предмет контракта |
Конкретные виды работ, услуг или товаров, на выполнение или поставку которых проводятся торги (конкурс). |
|
Объект конкурса |
Производственный или непроизводственный объект, к которому относится предмет контракта. |
|
Заказчик |
Лицо, которое размещает заказ посредством торгов (конкурса). |
|
Организатор конкурса |
Заказчик или лицо, которому заказчиком поручено выполнение функций по проведению торгов. |
|
Претендент |
Юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), решившие принять участие в конкурсе до момента регистрации конкурсной заявки. |
|
Участник конкурса (оферент) |
Лицо, подавшее конкурсную заявку и зарегистрированное как участник торгов. |
|
Победитель конкурса |
Участник торгов, чья конкурсная заявка признана выигравшей |
|
Конкурсная комиссия (КК) |
Коллегиальный рабочий орган, формируемый организатором конкурса (заказчиком) для определения победителя торгов. КК также проводит квалификационный отбор, вскрытие конвертов с конкурсными заявками, оценку и сопоставление заявок. |
|
Конкурсная документация |
Комплект документов, разрабатываемый от имени заказчика, содержащий исходную информацию о технических, коммерческих и иных характеристиках объекта и предмета торгов, а также об условиях и процедурах торгов. |
|
Конкурсная заявка |
Комплект документов, соответствующий требованиям конкурсной документации, направляемый на торги участником торгов. |
Увеличение стоимости собственно конкурса вызывается прежде всего необходимостью провести экспертизу многих предложений. Экспертиза связана с привлечением высокооплачиваемых экспертов-юристов, специалистов-сметчиков, экономистов, финансистов, экспертов в технических вопросах. Чем больше конкурсных заявок, тем больше объем материалов для экспертизы, тем больше срок и тем дороже проведение экспертизы.
При выборе метода закупки необходимо также учитывать и следующее. Подготовка конкурсной заявки - сложный процесс, требующий серьезных затрат времени частника торгов. Эти затраты представляют собой часть его накладных расходов участника. Естественно, что покрыть эти расходы он может только за счет средств, получаемых от заказов. Поэтому он вынужден учитывать эти средства в своих ценовых предложениях. Таким образом, взятые в совокупности исполнители или поставщики перекладывают стоимость подготовки конкурсных заявок на совокупность заказчиков, что для последних означает увеличение стоимости заключаемых контрактов. Это имеет значение, прежде всего, для государственных организаций, которые созданы с основной целью выполнения функций заказчика, например, на ремонтно-строительные работы. Поэтому количественный рост участников торгов, связанный с открытым характером их проведения, порождает две противоположные тенденции. С одной стороны, с ростом конкуренции увеличивается вероятность получения наименьшей реальной цены; с другой растут затраты на организацию конкурсов. и совокупная величина накладных расходов в отрасли, что ведет к увеличению цены контракта. Очевидно, что в таких условиях существует оптимум, т.е. количество участников конкурса, при котором общая общественная экономия достигает максимуму. Опыт показал, что оптимальное количество участников торгов, по крайней мере на выполнение работ, соответствует приведенному в таблице 6.2.
Таблица 6.2 – Оптимальное количество участников торгов
|
Предполагаемая цена контракта в МРОТ |
Оптимальное количество участников конкурса |
|
Больше 2500 до 10000 |
5 |
|
Больше 10000 до 50000 |
6 |
|
Больше 50000 до 200000 |
8 |
|
Больше 200000 |
4-8 |
Одним из путей преодоления недостатков, присущих открытым торгам, является проведение конкурса в две стадии. Первая стадия такого конкурса называется предварительным отбором, или квалификационным отбором. В этом случае на первой стадии отбираются те претенденты, квалификация и опыт которых позволяют надеяться на то, что их предложения будут реальными и обоснованными. На второй стадии рассматриваются предложения только этих претендентов.
Таким образом, сохраняется открытость конкурса и отпадает необходимость экспертизы слишком большого числа предложений, а также снижается риск получения наиболее привлекательного (с минимальной ценой), но нереального, с точки зрения его реализации, предложения. Кроме того, снижаются общие накладные расходы на подготовку предложений участниками конкурса, поскольку на предварительный отбор не требуется представлять сметные (ценовые) расчеты, а отобранных участников конкурса гораздо меньше, чем первоначально заявившихся претендентов.
Закрытый конкурс - резко ограничивает конкуренцию и увеличивает возможности для злоупотреблении при их проведении. Поэтому такие конкурсы допускаются только по согласованию с Минэкономразвития РФ (для закупок за счет федерального бюджета) или с уполномоченным органом в субъекте федерации и при определенных условиях. В общем эти условия таковы:
- технически сложные работы (товары, услуги) производятся ограниченным кругом исполнителей (поставщиков);
- предмет государственного контракта составляет государственную тайну Для субъектов федерации сохраняются и более суровые ограничения:
- предполагаемая цена контракта составляет менее 2500 МРОТ;
- время и расходы, необходимые для рассмотрения большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению со стоимостью закупки работ, товаров или услуг.
К достоинствам закрытого конкурса следует отнести снижение риска участия и победы в конкурсе малоквалифицированного исполнителя (поставщика), возможность более точного прогнозирования затрат средств и времени на экспертизу заявок. При выборе этого метода закупок нужно иметь в виду, что он почти не дает экономии времени на проведение процедур, поскольку время, отводимое претендентам на подготовку конкурсных заявок одинаково как в открытом, так и в закрытом конкурсе.
К двухэтапному конкурсу можно обратиться, если заказчик не имеет возможности составить проектную документацию или четко определить технические характеристики продукции. Порядок подготовки и проведения двухэтапного конкурса представлены в приложении В. Условия проведения двухэтапного конкурса:
При выборе этого метода размещения заказа необходимо учитывать время, необходимое для согласования этого метода закупки в Минэкономразвития РФ, которое обязательно при расходовании средств федерального бюджета.
Конкурс с привлечением иностранных участников также могут проводиться только в ограниченных случаях. При закупках из федерального бюджета это возможно, только если данная продукция не производится в России или ее производство экономически нецелесообразно. Субъекты федерации могут обратиться к такому виду торгов, когда:
- существует объективная необходимость привлечения иностранных ресурсов, технологий либо целесообразна иностранная конкуренция;
- предполагаемая цена государственного контракта превышает два миллиона МРОТ.
Способ размещения заказа, именуемый закупка у единственного источника применяется в случае, если:
- имеется срочная потребность в закупке;
- срочная потребность в закупке возникла вследствие чрезвычайных обстоятельств;
- продукция (работы, товары, услуги) данного специального вида производится
- только одним поставщиком.
Выбор этого метода размещения заказа заказчик должен согласовать с уполномоченным органом исполнительной власти. Таким органом при расходовании федерального бюджета определено Минэкономразвития РФ; в субъектах федерации эту роль выполняют обычно комитеты (министерства) экономики правительств субъектов федерации. При этом заказчик должен показать, что срочная потребность в закупке не явилась следствием его упущений и медлительности.
По согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти может производиться запрос ценовых котировок на имеющуюся в наличии продукцию при предполагаемой стоимости контракта менее 2500 МРОТ.
Порядок, состав, условия подготовки и распространения конкурсной документации определяет заказчик или привлеченная им на договорной основе специализированная фирма (далее - организатор конкурса) (рисунок 6.1). Конкурсная документация разрабатывается организатором конкурса (рисунок 6.2). Как правило, конкурсная документация утверждается заказчиком, т.е. тем лицом, которое выступает стороной в государственном или муниципальном контракте. В практике встречается утверждение конкурсной документации руководителем вышестоящей инстанции заказчика. Министерства и ведомства федерального уровня, органы исполнительной власти субъекта федерации своими распорядительными документами могут устанавливать внутренний порядок утверждения конкурсной документации и/или ее согласования.
Этот порядок может включать перечень обязательных документов, включаемых в конкурсную документацию, правила их оформления, процедуры согласования и согласующие инстанции. Так, например, в Санкт-Петербурге конкурсная документация по закупкам за счет бюджета города должна согласовываться с экспертно-промышленным советом Администрации.
В зависимости от вида конкурса конкурсная документация предоставляется по запросу либо любому желающему (в случае открытого конкурса), либо только ограниченному кругу претендентов (установленному перед началом закрытого конкурса или по результатам предварительного квалификационного отбора). Конкурсная документация передается претенденту по его запросу за плату, если таковая установлена в приглашении к участию в Торгах. Плата, взимаемая организатором торгов за конкурсную документацию, не должна превышать затрат на ее изготовление (издание) и доставку. Плата за конкурсную документацию предусматривается в торгах на размещение заказа и в зарубежных странах и в международных торгах. Как правило, размер этой платы составляет там сумму, эквивалентную 50 - 200 долларов США. Практика в России показывает, что эта плата в среднем составляет 400 - 1000 руб.
Оформление части конкурсной документации (условиями и процедуры конкурса) возможно в двух вариантах:
1. Индивидуально для каждого конкурса;
2. С использованием общей и особой частей.
Второй вариант широко применяется в международной практике торгов. Достоинство его в том, что общая часть является неизменной для любого конкурса (по крайней мере, на одинаковые виды продукции). Особая часть представляет собой также неизменную форму, но содержание в ней может корректироваться по условиям конкретного конкурса. Оформление с использованием общей и особой частей использовано, например, в Методических рекомендациях Минэкономики РФ. В этих рекомендациях Особая часть названа «информационные карты конкурсной заявки».
Оформление с использованием общей и особой частей минимизирует сроки подготовки конкурсной документации и удобно для контроля конкурсной документации, что, собственно, и является причиной его широкого использования, например, Всемирным банком. Использование этого варианта удобно и для претендентов, поскольку сокращает время на изучение документации. Особенно эффективен этот вариант для однотипных конкурсов. Однако преимущества применения этого метода проявляются только тогда, когда заказчик, согласующие и утверждающие лица принимают философию метода, а именно то, что Общая часть и форма Особой частей должны быть неизменными. Внесение каких бы то ни было изменений в них меняет преимущества метода на недостатки, поскольку становится неизбежными повторения одной и той же информации в различных местах конкурсной документации и растет риск появления в ней противоречий. Тем не менее, поскольку использование «информационных карт» предусмотрено методическими рекомендациями Минэкономики, то наибольшее распространение в российской практике получил комбинированный метод оформления этой части конкурсной документации, т.е. она готовится индивидуально для каждого конкурса, но дополняется «информационными картами», играющими в этом случае роль реферата.
Заказчик обязан потребовать обеспечение Заявки на участие в торгах при предполагаемой цене контракта 2500 и более установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда. При меньшей предполагаемой цене контракта Заказчик вправе не требовать обеспечение Заявки.
Срок действия обеспечения Заявки должен устанавливаться в Конкурсной документации и быть больше, чем срок действия Заявки. Обусловлено это тем, что условия выплаты по гарантиям наступают с окончанием срока действия Заявки.
Смысл обеспечения Заявки состоит, во-первых, в усилении ответственности Претендента за решение принять участие в торгах, во-вторых, в ограничении количества Участников торгов теми, кто имеет финансов\то возможность либо репутацию в деловом мире, позволяющую им представить либо залог (денежный депозит) либо гарантии финансового учреждения на значительную сумму. Таким образом, представление обеспечения Заявки свидетельствует о финансовой надежности предприятия-Претендента. С другой стороны, принимая решение об участи в торгах, Претендент заранее знает, что в случае принятия его предложения-Заявки, он должен будет подписать договор на выполнение работ. В случае, если Претендент передумает или не сможет выполнить необходимые условия для подписания договора, ему придется лишиться залога или выплатить Заказчику значительную сумму, или за него это сделает гарант с неизбежным последующим материальным уроном и ущербом для деловой репутации Претендента. Поэтому решение об участии в торгах оказывается взвешенным и окончательным. Это обстоятельство важно для Заказчика, поскольку при отказе Победителя торгов от подписания контракта Заказчик теряет много времени на продолжение процедуры торгов.
Установление размера обеспечения Заявки должно исходить, с одной стороны, из смысла обеспечения Заявки, о чем сказано выше, а с другой - из того, что расходы Претендента на обеспечение (плата за гарантию банку или страховой компании, изъятие денег из собственных оборотных средств) учитываются Претендентом в его накладных расходах и соответственно включаются в цену Заявки. Исходя из последнего установлен верхний предел размера обеспечения Заявки: он не должен превышать 3 % предполагаемой цены договора (контракта).
При назначении конкретного размера обеспечения Заказчик должен исходить из того, что предполагаемая цена договора, определенная Заказчиком на основании средних рыночных цен, Претенденту не известна. Чтобы не ориентировать Претендента в отношении этой цены, размер обеспечения, приводимый в Конкурсной документации, устанавливается не в процентах, а в виде фиксированной круглой суммы. Такой подход пригоден для любого вида обеспечения (банковская гарантия, поручительство, залог), поскольку не дает преимуществ никому из Претендентов и не позволяет узнать о цене Заявки до вскрытия конверта с Заявкой.
Заказчик вправе предъявить свои требования в отношении того, кто может быть гарантом или поручителем. Заказчик не обязан принимать в качестве гаранта учреждение, которое ему не известно или финансовое состояние которого ему представляется не стабильным. Поэтому рекомендуется привести в Конкурсной документации список приемлемых для Заказчика гарантов. Это не значит, что Претендент не может принять в качестве гаранта или поручителя организацию, не поименованную в списке, однако он (Претендент) обязан согласовать это с Заказчиком. Заказчик, со своей стороны, должен с пониманием относиться к предложениям Претендентов, не отвергать их сходу, а при необходимости наводить справки о предлагаемых гарантах и поручителях через финансовые и консультативные организации, с которыми он сотрудничает, а также через ассоциации, профессиональные объединения и т.п. Заказчик должен знать, что даже в случае подтверждения им приемлемости гаранта или поручителя по запросу Претендента, он может отклонить обеспечение Заявки в после дующем на том основании, что гарант (поручитель) стали неплатежеспособными или утратили кредитоспособность. Такую возможность рекомендуется указать в Конкурсной документации, чтобы предупредить Претендента и исключить в последующем нежелательные споры.
Если обеспечение исполнения контракта предусматривается, то в Конкурсной документации должны быть установлены требования к такому обеспечению в отношении его размера (рекомендуется 5-10 %), формы (обычно банковская гарантия), приемлемости гаранта и сроков представления обеспечения после определения Победителя торгов (не более 20 дней). При этом могут использоваться рекомендации предыдущего пункта.
В требовании к обеспечению конкурсной заявки должна быть указана форма приемлемого обеспечения и приемлемые гаранты и/или поручители, если заказчик может назвать таковых заранее. Это не лишает участника конкурса права предложить своего гаранта или поручителя, однако в этом случае он должен получить письменное согласие заказчика с тем, что этот гарант (поручитель) для заказчика приемлем.
| Предыдущая |